Presidencialismo de coalizão e o funcionamento do sistema político brasileiro

Congresso Nacional

A noção presidencialismo de coalizão é repetida à exaustão desde dos anos 1990 para descrever os conflitos entre os poderes Executivo e Legislativo, bem como o tradicional sistema de toma-la-da-cá para garantir a governabilidade. Na maioria das vezes, a noção foi utilizada sem muita precisão, como se fosse algo autoexplicativo.

Por conta da intensificação da crise política nos últimos anos, que teve como marco o impeachment da presidenta Dilma Rousseff, mas que perdura e se agrava com o governo Bolsonaro, muitos analistas políticos e a imprensa corporativa sublinham as mazelas ( ou impasses) do que se convencionou chamar de presidencialismo de coalizão como  responsáveis pela crise.

O termo foi utilizado inicialmente para descrever e analisar o modelo político estabelecido no Brasil a partir da Constituinte de 1988, o termo surgiu no artigo ‘Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro” de Sergio Abranches.

O funcionamento do sistema político brasileiro é marcado por características peculiares como a predominância de um sistema eleitoral semi-democrático, com a existência regulares de eleições, com a participação de partidos políticos, que não tem nem base programática nem definições ideológicas claras. A forma de governo é a presidencialista, mas o chefe do Executivo para governar tem que montar uma base de sustentação no Legislativo, através da distribuição de cargos e verbas públicas entre os partidos participantes do coalização governamental.

Em 2018, após 30 anos do fim do processo constituinte, Sergio Abranches revisita o tema, e publica pela editora Companhia das Letras, o livro Presidencialismo de coalizão: Raízes e evolução do modelo político brasileiro. Como o próprio titulo indica, mais do que um simples balanço dos desdobramentos políticos após a publicação do celebre artigo, o livro tem como pretensão fazer uma discussão mais ampla sobre o modelo político brasileiro, buscando entender os precedentes históricos ( as raízes) que remontam ao que o autor chama Primeira República ( 1889- 1930), discute ainda o ordenamento do pacto político que permite o estabelecimento do presidencialismo de coalizão e a evolução para uma nova versão.

A temática geral do livro é desenvolvida em três diferentes partes . Na primeira parte, Raízes sociais e políticas do presidencialismo de coalizão, são descritos os governos da Primeira República ou República Oligárquica passando pela Segunda República ( 1945-1964), quando é constituído a primeira versão do presidencialismo de coalizão até a Terceira República ( a partir de 1988). Por sua vez, a segunda parte, Presidencialismo de coalizão, é apresentado um balanço histórico  do governo Collor até o impeachment de Dilma e os primeiros momentos do governo Temer. Finalmente, na terceira parte, um breve balanço do modelo político brasileiro.

Na introdução geral do livro, intitulada O presidencialismo de coalizão e a sociedade brasileira é discutido em linhas gerais, o que vem a ser na visão do autor o modelo político brasileiro a partir do presidencialismo de coalizão.  Nos capítulos finais é retomado os temas sumarizados na introdução.

Antes de iniciar o percurso analítico sobre os problemas de representação e “governança” no Brasil, Sergio Abranches parte de uma constatação relevante “A democracia vai mal em todo o mundo”, sendo que  a “ crise de representação é global”.

No Brasil, os conflitos entre executivo e legislativo e entre grupos dentro do legislativo, envolvendo inclusive o poder judiciário, pois “o contencioso político” é judicializado, em especial  nas crises recentes.

Entretanto,  “a cooptação, o clientelismo endêmico, a corrupção não derivam do presidencialismo de coalização.” Neste sentido, o que pese a importância do presidencialismo de coalizão para o funcionamento do sistema político brasileiro, Sergio Abranches faz a ressalva que  “Outras falhas da nossa democracia, no entanto, o transcendem em muito.  Muitos o antecedem.”

Num sentido histórico, os processos políticos, mesmo os momentos constituintes, não conseguem alterar os aspectos arcaicos do modelo político. “O presidencialismo de coalizão nasceu em 1945. Descontando o interregno de setembro de 1961 a janeiro de 1963. Depois reinventado pôs 1988.”

Na concepção do autor, um aspecto chave para o entendimento de um modelo político, que não é diferente no caso brasileiro é o problema da legitimidade política:

“ o grande desafio de nossa democracia era, e continua a ser, sua institucionalização com legitimidade; as regras da politica serem respeitadas por convicção, porque os cidadãos acreditam que são eficazes, satisfaçam as expectativas dos cidadãos, gerando bons governos, boas práticas e dando resposta progressiva e real às necessidades materiais e culturais da sociedade” ( ABRANCHES, S. Presidencialismo de coalizão: Raízes e evolução do modelo político brasileiro, p.11).

Destaca Abranches, que tem duas faces a legitimidade (uma simbólica, a outra instrumental.) Uma tem a ver com a maneira como é percebida  a “qualidade de nossa democracia”,  e  dimensão instrumental relaciona-se com “a eficácia da democracia para gerar bem- estar e satisfação”.

Em relação a “ qualidade da democracia”, um conceito da Ciência Política para abordar o funcionamento da “ democracia”:

“qualidade da democracia se mede pelo bom funcionamento de suas regras e instituições, pelos bons resultados cumulativos de seus governos, expressos em bons condições gerais de vida social, da economia, dos serviços públicos e privados. O presidencialismo produziu boas políticas públicas: o fim da hiperinflação, com Plano Real, e a redução da pobreza e desigualdade, com as políticas de transferência de renda aos mais pobres, da Bolsa Escola a Bolsa Família. Mas gerou enormes déficits que impedem nosso progresso em sintonia com as transformações globais em aceleração deste século.“ (ABRANCHES, S. idem, p. 13)

De uma maneira geral, as diversas crises políticas apresentaram soluções de compromisso, que busca evitar o enfrentamento dos problemas estruturais, com a manutenção  das “clivagens enraizadas em nosso tecido social.“

O resultado do texto constitucional que estabeleceu as bases para o funcionamento do presidencialismo de coalizão após a crise da ditadura militar é característico dessas soluções de compromissos, que modificam a formatação, mas não alteram o substancial. Um aspecto central é que o processo constituinte de 1988 já foi estabelecido de maneira envesada, na medida que não era uma Assembleia Constituinte de caráter exclusiva, “isolada dos afazeres legislativos ordinários e cercada por regras de precaução política”.

Um dado concreto era que a Constituinte preparava o parlamentarismo, mas o sistema aprovado ( de depois referendado no plebiscito de 1993) foi o regime presidencialista. Além disso, apesar do reforço do federalismo, as  “Disparidades regionais e assimetrias do nosso federalismo” não foram enfrentadas. Dessa forma, a institucionalidade que emerge da constituição de 1988, em especial a relação Executivo e Legislativo é bastante ambivalente, que caracteriza o presidencialismo de coalizão.

Na segunda parte dessa resenha, será abordado o percurso histórico do “presidencialismo de coalizão” e uma avaliação dos méritos e insuficiências da análise do modelo político brasileiro .