Presidencialismo de coalizão e o funcionamento do sistema político brasileiro parte II

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As instituições da democracia representativa brasileira sempre tiveram um caráter incompleto, com bastantes limitações. Antes do estabelecimento do arranjo político, denominado presidencialismo de coalizão, predominava uma representação formal completamente alijada da participação popular, com um controle pelas oligarquias das instituições.

“a República nasceu sem povo e oligárquica. Saindo do império, escolheu o presidencialismo. Olhando para a Revolução Americana, definiu-se federativa. Mas de outro modo, não como um arranjo institucional que une o poder local a um poder nacional limitado. E sim como descentralizado, como delegação de poderes ás províncias.” ( Abranches, idem,p.21)

O auge do comando das oligarquias estaduais na Primeira República foi partir da presidência de Campos Sales. O regime político era assentado na  coalizão entre chefes das oligarquias locais mais fortes do pais, aportada na supremacia dos dois estados mais ricos e importantes, São Paulo e Minas Gerais. Um aspecto relevante do funcionamento do poder era a articulação das oligarquias estaduais e grupos dominantes locais, que montavam as maquinas políticas locais, para controle do eleitorado, no esquema analisado por Victor Nunes Leal em Coronelismo, enxada e voto.

Na Primeira República ( 1889-1930), em função do federalismo descentralizado, assinala o autor que foi possível um sistema partidario internamente fragmentado em facções oligárquicas estaduais em coalização  através de alianças no plano da União. A política era disputada, a partir de suas bases locais. Na segunda de 1946, houve uma maior remanejamento do poder, com uma maior concentração no presidente, entretanto, os governadores mantiveram uma parcela importante do poder .

Em função do objeto de análise ser o presidencialismo de coalização na configuração de instituições representativas, Abranches não aborda os períodos classificados de autoritários, como o período inaugurado  com a Revolução de 1930, que ensejou a presidência de Getúlio Vargas ( 1930-1945), bem como não analisa o regime estabelecido pelo golpe de 1964.

Entretanto, mesmo compreendendo a escolha e o recorte empreendido pelo autor, é importante ressaltar que em relação ao Getulismo, em lugar de uma efetiva explicação, é apresentado surrados lugares comuns contra o “ populismo”, assim, o período é apenas indicado como um “ regime autoritário” e como um “ Regime tirânico”, sem uma análise sobre as contradições e ambivalências do período.

A tensão e instabilidade na II República ( 1945-1964)

A nova constituição de 1946, após o golpe de 1945 que derrubou Getúlio Vargas, estabeleceu uma democracia representativa limitada. O Legislativo passou a ter um espaço no arranjo institucional, entretanto o poder Executivo manteve uma boa parte do seu poderio, através do controle do orçamento e da distribuição dos cargos públicos.

O período de 1945 a 1964 teve como principais expoentes do sistema partidário do PSD, UDN e PTB, sendo que o PSD foi o centro de todas as coalizões governamentais viáveis. Para Abranches esta configuração política representava a primeira experiência do presidencialismo de coalizão, uma vez que o “ presidente dependia do apoio continuado de uma coalizão majoritária e do empenho de seu partido pivô”.

Em contrapartida ao crescimento dos movimentos populares, em especial da importância do movimento sindical, com o desenvolvimento econômico decorrente da industrialização pela substituição de importação, os militares passaram atuar como um elemento político relevante, durante todo esse período, e no fim as Forças Armadas estabelecem  o golpe de 1964. Destaca, o autor  que “ os militares, além de arbitrar o conflito entre as elites socioeconômicos e politicas civis, serviam de anteparo à expansão do protagonismo politico dos setores populares.”

As tensões geradas e o exercício do poder de veto a partir dos militares 

“ a segunda experiência republicana foi a mais instável. Viveu a tensão permanente ente as pressões reformistas do populismo e os impulsos golpistas dos conservadores. O populismo reformista energizava-se com a mobilização de forças emergentes das mudanças socioeconômicas. O golpismo nutri-se no conservadorismo reativo das oligarquias, do patronato industrial nascente e dos militares. O resultado foi a radicalização polarizada, que paralisou o Congresso e incendiou a sociedade, provocando a reação dos setores conservadores. Como a Primeira República, a de 1946 também terminou num golpe.” (Abranches, idem,p.43.)

Uma observação, o grande ausente na analise do presidencialismo de coalizão é a questão da atuação das classes socais.  Assim ao abordar as crises políticas e os momentos de ruptura a ação dos grupos, partidos e instituições parecem suspensas no ar. Um outro componente ausente na abordagem é o papel das forças externas nas crises, assim um personagem frequente e decisivo durante todo período da chamada Segunda República ( 1945-1964) e inclusive para a deflagração do golpe militar é o imperialismo norte-americano.

A constituição de 1988 e o presidencialismo de coalizão

O último capítulo da I parte, intitulado A Constituinte e o retorno do presidencialismo de coalizão, Abranche discute a configuração do sistema político pós ditadura militar.

O presidencialismo de coalizão não foi uma invenção da Constituinte de 1988. Uma versão reformada desse modelo. De um lado, manteve-se o  modelo autoritário da carta constitucional de 1967, com o Executivo propõe lei orçamentaria e projetos de leis, estabelecendo os reajustes salariais para funcionalismo público. A Capacidade de legislar foi mantida através da possibilidade da emissão de Medida provisória, substituta dos decretos leis da época do regime militar.

Em decorrência, das idas e vindas do processo Constituinte, foi estabelecido uma “Solução de compromisso entre parlamentarismo e presidencialismo.”

De qualquer forma, o presidencialismo de coalizão não fruto apenas de um acordo ou pacto, mas relaciona-se com as características da representação política, uma vez que existe uma “Fragmentação eleitoral e heteregeneidade do eleitoral”, o que dificulta ou até mesmo impede que o partido do chefe do executivo possa  ter maioria antecipada no congresso nacional. Dessa forma, a constituição de governos de aliança ou coalizão é quase que um imperativo

“ a coalizão é uma espécie de acordo prévio, pelo qual os partidos se dispõem a apoiar os projetos do Executivo, sob determinadas condições, a serem negociadas no momento da discussão e votação de cada um. Nunca é uma delegação de poderes. Nem é um voto de confiança num programa de governo que levaria á aprovação das medidas nele previstas. (Abranches, idem,p. 77)

O presidencialismo de coalizão retroalimenta a dependência entre o parlamentar e chefe do executivo, pois a capacidade de governança do presidente depende do apoio parlamentar para poder transformar em leis as suas principais escolhas de políticas públicas. Na outra ponta do sistema de coalizão, os congressistas dependem das decisões de gasto do Executivo, para atender às demandas de seu eleitorado.

O poder de editar medidas provisórias reduz parcialmente essa dependência do presidente. As emendas parlamentares são instrumentos de acesso diferenciado às decisões sobre a alocação de recursos federais em suas bases eleitorais. A reeleição dos parlamentares depende fortemente da influência sobre a execução orçamentária e da ocupação de cargos de primeiro, segundo e terceiro escalão do Poder Executivo.

“ Essa associação entre a dependência da governança ao apoio parlamentar e a correlação entre sucesso eleitoral dos parlamentares e acesso a recursos e cargos governamentais gera poderosos incentivos ao toma-lá-dá-cá, ao clientelismo e à patronagem. (Abranches, idem,p.79)

A natureza da transição terá um impacto expressivo para a configuração do presidencialismo de coalizão pós ditadura militar.  O papel chave como pivô das coalizações será  do antigo partido da oposição burguesa, o  PMDB, que antes mesmo de chegar ao executivo federal, já partilhava de parte do poder, através dos governos estaduais de estados como São Paulo, Minas Gerais e Paraná a partir de 1982.  Do ponto de vista do arcabouço institucional, a formatação do sistema político vincula-se ao próprio processo de instalação de uma Assembleia Constituinte em “condições inapropriadas”, na verdade era parte da costura para evitar uma redefinição política progressista no país.